فهرست کتاب


نظریه سیاسی اسلام جلد دوم

آیت الله محمدتقی مصباح یزدی‏‏ تحقیق و نگارش: کریم سبحانی

4. عدم امكان مرزبندى و تفكیك كامل قوا

نظریه‌پردازان فلسفه سیاستْ تحقق دموكراسى واقعى را مشروط به استقلال قوا و تفكیك قوا مى‌دانند؛ البته این تفكیك قوا هم در مقام عمل باید حاصل گردد و هم در مقام نظر؛ یعنى، ممكن است نظامى بر اساس تفكیك قوا پى‌ریزى شود و چنین وانمود گردد كه قواى سه‌گانه آن دستگاه حكومتى كاملا از یكدیگر مستقل‌اند و تحت تأثیر و نفوذ همدیگر قرار نمى‌گیرند، ولى در عمل به دلایلى برخى از قوا به حوزه سایر قوا تجاوز كنند و درصدد برترى‌طلبى و سلطه‌جویى برآیند.
اگر ما بر روى نظامها و حكومت‌هایى كه در دنیا، تحت عنوان دموكراسى شكل گرفته‌اند، بررسى و مطالعه داشته باشیم، درمى‌یابیم كه بندرت حكومتى یافت مى‌شود كه در آن قوا از استقلال كامل برخوردار باشند و به نحوى قوه قضاییه و مقننه تحت تأثیر و نفوذ قوه مجریه نباشند. طبیعى است كه وقتى بودجه و امكانات عمده در اختیار قوه مجریه باشد و اجرا و پشتیبانى انتخابات توسط قوه مجریه انجام گیرد، این امكان براى قوه مجریه فراهم است كه در انتخابات چند حزبى با برترى بر رقیبان قدرت را كماكان به دست بگیرد؛ پس از به دست گرفتن قدرت عملا سایر قوا نیز در اختیار آن قرار مى‌گیرد. از این جهت ما مى‌بینیم كه در كشورهاى گوناگون قوه مجریه و كارگزاران دولت گاهى آشكارا و گاهى پنهانى در قواى دیگر دخالت مى‌كنند و بر آنها فشار وارد مى‌سازند. بخصوص در كشورهایى كه داراى نظام پارلمانى هستند و قوه مجریه از بین نمایندگان پارلمان و توسط آنها انتخاب مى‌شود؛ یعنى، نمایندگان مجلس مستقیماً توسط مردم انتخاب مى‌شوند و آنگاه نمایندگان با اكثریت آراء از بین خود كارگزاران دولت و وزرا را برمى‌گزینند.
همچنین در نظامهاى ریاستى كه مردم مستقیماً رئیس جمهور را انتخاب مى‌كنند و قدرت اجرایى كاملا در اختیار رئیس جمهور قرار مى‌گیرد، باز قوه مجریه در قوه مقننه و قضاییه
( صفحه 132 )
تأثیر و دخالت دارد؛ بویژه با توجه به این كه در قوانین اساسى بسیارى از كشورها رئیس جمهور، در مواردى، از حق وتو و بى‌اثر ساختن مصوبات پارلمان و هیئت دولت برخوردار شده است. این بدان معناست كه قوه مقننه آن چنان كه باید نمى‌تواند نظر خود را بر قوه مجریه تحمیل و آن را كنترل كند. نمایندگان مجلس كه حقّ قانونگذارى دارند، مى‌نشینند و پس از بحث و گفتگو قانونى را با اكثریت آراء به تصویب مى‌رسانند، اما چون خود قانون اساسى در مواردى حقّ وتو به رئیس قوه مجریه داده، قانون مصوّب مجلس را بى‌اثر مى‌سازد.
بنده كشورى را سراغ ندارم كه عملا قواى سه‌گانه آن از یكدیگر مستقل باشند و تحت نفوذ و تأثیر هم نباشد و به نحوى قوا در یكدیگر دخالت نكنند؛ بخصوص قوه مجریه كه نفوذ زیادى بر سایر قوا دارد و از این رو، تنها اسمى از استقلال قوا در قانون اساسى مطرح مى‌شود و در واقع و حقیقت تفكیك و استقلال قوا وجود ندارد و قوه مجریه بر سایر قوا سلطه دارد.
با توجه به دخالت قوا در یكدیگر، امكان واقعى مرزبندى ثابت بین كاركردها و حوزه عمل قواى سه‌گانه و جداسازى مسائل داراى ماهیّت قانونگذارى از اجرا و بالعكس، جدا ساختن مسائلى كه از ماهیّت اجرایى برخوردار است از حوزه قانونگذارى جاى تأمل دارد. ما در كشورمان و سایر كشورها مى‌نگریم كه برخى از مسائل و كاركردهایى كه ماهیّت قانونگذارى دارند به عهده دولت سپرده شده است. مثلا در چارچوبه قانون اساسى هیئت دولت مصوباتى را مى‌گذراند و به صورت قانون به اجرا درمى‌آورد. البته آن مصوبات را رییس قوه مقننه نیز باید تأیید و امضا كند، امّا گاهى ابلاغ مصوبات به مجلس كفایت مى‌كند. در بعضى از نظامهاى حكومتى تأیید رئیس مجلس و یا ابلاغ به مجلس نیز لازم نیست و به صرف تصویب مقرّرات و آیین‌نامه‌ها در هیئت دولت، آنها جنبه قانونى مى‌یابند و به اجرا گذاشته مى‌شوند. ولى حتّى در مواردى كه امضاء و تأیید رئیس مجلس معتبر دانسته شده، آن امضاء و تأیید چندان تأثیرى ندارد و جنبه تشریفاتى دارد و عملا هر چه را هیئت دولت تصویب كند، رئیس مجلس تأیید خواهد كرد. بعلاوه، اگر فرض كردیم كه امضاء رئیس مجلس جنبه تشریفاتى ندارد، مگر با امضاء رئیس مجلس چنین تلقّى مى‌شود كه آن مصوبات توسط نمایندگان مجلس به تصویب رسیده است؟
( صفحه 133 )
به هر حال، برخى از مسائل و كارویژه‌ها گرچه ماهیّت قانونگذارى دارند، اگر تصویب و تنظیم آنها به عهده مجلس قانونگذارى نهاده شود، به جهت فوریت آنها و لزوم پیاده شدن سریع آنها، در كارهاى اجرایى مملكت وقفه حاصل مى‌شود؛ از این رو قانون اساسى هیئت دولت را مجاز به تصویب آنها قرار داده است. از سوى دیگر، برخى از كاركردها گرچه ماهیت اجرایى دارند، ولى به جهت اهمیّت و نقش حیاتى كه دارند قانون اساسى اجراى آنها را مشروط به تأیید و تصویب قوه مقننه دانسته است. مثلا تنظیم معاهدات و قراردادهاى بین‌المللى، در زمینه مسائل دفاعى، اقتصادى و واگذارى معادن زیرزمینى به شركت‌هاى خارجى، گرچه ماهیّت اجرایى دارند، امّا طبق قانون اساسى باید به تأیید و تصویب مجلس قانونگذارى برسند. منظور ما این است كه از جنبه نظرى و تئوریك، تفكیك كامل وظایف قوه مقننه از قوه مجریه كارى درست و منطقى نیست.
بعلاوه در نظامهاى حكومتى، بجز پارلمان و مجلس قانونگذارى مجالس و شوراهاى موازى دیگرى نیز وجود دارند كه به نحوى وظیفه قانونگذارى را به عهده دارند. به عنوان نمونه در كشور ما شوراى عالى انقلاب فرهنگى مصوباتى را مى‌گذراند كه به عنوان قانون تلقّى مى‌شوند و بافت آن قوانین ایجاب مى‌كند كه در مجلس شوراى اسلامى و توسط نمایندگان تصویب گردند، اما به دلیل اهمیت مسائل فرهنگى براى نظام ما و لزوم برخوردارى از تخصّصهاى لازم در تدوین سیاست‌ها و راهكارهاى فرهنگى، قانونگذارى در امور كلان فرهنگى به عهده كسانى سپرده شده كه در این زمینه تخصص بیشترى دارند. همچنین نهادهاى دیگرى با رویكرد تخصّصى وجود دارند كه جزو قوه مجریه محسوب مى‌شوند و به عنوان مجریان قانون تصمیم مى‌گیرند و جنبه قانونگذارى ندارند: مثل شوراى عالى امنیّت ملّى و شوراى عالى اقتصاد كه از متخصّصینى تشكیل یافته‌اند كه در زمینه‌هاى مورد نظر، نسبت به سایرین از مهارت بیشتر و بینش عمیق‌ترى برخوردارند و در بررسى و مطالعه و تشخیص مسائل مهم و استراتژیك و اتّخاذ تصمیمات كلان كشور با دقّت و ظرافت عمل مى‌كنند.
با آنچه عرض كردیم روشن شد كه واقعاً تفكیك كامل و مطلق قواى سه گانه از یكدیگر هم از بُعد نظرى كار دشوارى است و هم از بُعد عملى واقع‌بینانه نیست؛ بخصوص تفكیك وظایف
( صفحه 134 )
و كارویژه‌هاى قوه مجریه از قوه مقننه. آنچه در خارج اتفاق مى‌افتد، تداخل قوا در یكدیگر است و بخصوص در اكثر كشورها قوه مجریه به صورت آشكار و پنهان در شؤون قوه مقننه و قضاییه دخالت مى‌كند. از این رو، براى این كه این دخالت‌ها و تداخل قوا محدود و كنترل گردد لازم است كه نوعى توافق و قرارداد صورت پذیرد.

5. ضرورت نهاد هماهنگ‌كننده و ناظر بر قوا

مسأله دیگر این كه: حتّى اگر واقعاً تفكیك كامل و مطلق سه قوه امكان‌پذیر باشد و ما بتوانیم از دستگاه مستقلّى به نام قوه مقننه برخوردار باشیم كه هیچ ارتباط ارگانیكى با دو قوه دیگر نداشته باشد و همین طور از دستگاه كاملا مستقلّى به نام قوه مجریه و دستگاه مستقلّ دیگرى به نام قوه قضاییه برخوردار باشیم و هیچ مشكل تئوریك و عملى فرا روى این تقسیم‌بندى نباشد، از لحاظ مصلحت‌اندیشى در اداره كشور با مشكل جدّى دیگرى مواجه مى‌شویم و آن ایجاد تشتّت و نوعى چندگانگى در نظام حكومتى است؛ گویا سه دولت در كشور حكومت مى‌كنند و هر كدام بخشى از امور را اداره مى‌كند و حوزه فعالیت آنها هیچ ارتباطى با یكدیگر ندارد.
حاصل سخن این كه از یك طرف تنوّع فعالیّت‌هاى حكومتى و پیچیدگى و گستردگى آنها ایجاب مى‌كند كه نوعى تقسیم قوا انجام پذیرد و رویه‌هاى مختلفى براى دستگاه حكومت در نظر گرفته شود و با توجه به تفاوت كارویژه‌ها و وظایفْ سه رویه و یا رویه‌هاى بیشترى براى هرم حكومت ترسیم گردد كه در نتیجه هرم حكومت ممكن است مثلّث القاعده و یا مخمّس القاعده باشد كه این حاكى از وجود قواى مختلف حكومتى است. از سوى دیگر، لزوم حفظ وحدت یك امّت و وحدت نظام جامعه ایجاب مى‌كند كه محور وحدت و انسجامى در نظام حكومت وجود داشته باشد، تا بر اساس آن محور، وحدت و یكپارچگى كلّ نظام و هماهنگى بین قوا حفظ گردد و همچنین نظارت بر عملكرد قوا صورت پذیرد.
پس ما مواجه هستیم با دو نوع مصلحت‌اندیشى براى حكومت اسلامى: از یك طرف باید نوعى تقسیم قوا و تقسیم مسؤولیت‌ها را بپذیریم، چون فعالیت‌هاى حكومتى از تنوّع فراوان و
( صفحه 135 )
نوعى تباین برخوردارند و متخصّصانى كه بتوانند بخشهاى گوناگون فعالیت‌ها و شؤون حكومتى را متخصّصانه بررسى و اجرا كنند، بسیار نادر هستند و شاید چنین افرادى وجود نداشته باشند. پس باید تقسیم قوا صورت پذیرد و هر بخش از مسؤولیت‌ها به متخصّصان در آن بخش سپرده شود. از طرف دیگر، جامعه نیازمند یك محور وحدت است؛ چون ممكن است بین قوا تزاحم و اصطكاك رُخ دهد و بر این اساس ضرورت دارد كه نهاد هماهنگ‌كننده و مقتدرى وجود داشته باشد كه به جهت جایگاه برترى كه نسبت به قواى سه گانه دارد، مى‌تواند اختلافات، درگیرى‌ها و اصطكاك بین قوا را رفع كند و از سوى دیگر، نقش محور وحدت را در جامعه ایفا مى‌كند. چون جامعه‌اى كه سه دستگاه كاملا مستقل بر آن حكم مى‌رانند، جامعه واحدى تلقّى نمى‌شود و خواه ناخواه به پراكندگى و چندگانگى مى‌گراید.
براى حلّ مشكل فوق و ایجاد وحدت بین قوا و رفع تزاحمات و اختلافات و اعمال هدایت‌گرى‌هاى كلان، فیلسوفان سیاست راه‌هایى را ارائه داده‌اند و شیوه‌هایى را در نظر گرفته‌اند كه در این فرصت مجال پرداختن به آنها نیست و ما صرفاً به راهكارى كه اسلام ارائه داده است اشاره مى‌كنیم.

6. ولایت فقیه محور یكپارچگى و وحدت جامعه و نظام

با توجه به آنچه در جلسات قبل راجع به اَشكال حكومت اسلامى و مراتب ارزشى آن بیان شد و گفتیم بعضى از اَشكال حكومت اسلامى در سطح ایده‌آل قرار دارند و برخى در سطوح نازل‌تر كه اگر امكان تحقق شكل ایده‌آل فراهم نیامد، شكلهاى نازل‌تر حكومت اسلامى سامان مى‌یابند؛ اینك عرض مى‌كنیم كه در نظام اسلامى به بهترین وجه براى حلّ مشكل فوق چاره‌اندیشى شده است. چون در شكل ایده‌آل حكومت اسلامى یك شخصیت معصوم در رأس هرم قدرت قرار مى‌گیرد و طبیعى است كه وقتى چنین شخصیتى در رأس هرم قدرت قرار گیرد، محور وحدت جامعه و هماهنگ‌كننده قواى مختلف خواهد بود و از موضع قدرت، به رفع تنشها، اختلافات و تزاحمات بین قوا مى‌پردازد. بعلاوه، او از هرگونه خودخواهى، منفعت‌طلبى و جناح‌گرایى مصون است؛ چون او معصوم است و تحت تأثیر انگیزه‌ها و
( صفحه 136 )
محرّك‌هاى غیر الهى قرار نمى‌گیرد. (البته چنانكه قبلا عرض كردیم، شكل ایده‌آل حكومت اسلامى فقط در زمان حضور امام معصوم(علیه السلام) امكان تحقّق دارد.)
همچنین در شكل دوّم و مرتبه نازل‌تر حكومت اسلامى، كسى در رأس هرم قدرت قرار مى‌گیرد كه اشبه به امام معصوم است و علاوه بر برخوردارى از شرایط لازم، از لحاظ تقوا و عدالت عالى‌ترین مرتبه پس از معصوم را واجد است. چنین شخصیتى كه به عنوان ولىّ فقیه شناخته مى‌شود، محور وحدت جامعه و حكومت و هماهنگ‌كننده قوا و ناظر بر عملكردهاى كارگزاران مى‌باشد و هدایت‌گرى‌هاى كلان حكومتى و نیز سیاست‌گذارى‌هاى كلان توسّط ایشان انجام مى‌گیرد.
براى این كه صاحبان قدرت از قدرت خود سوء استفاده نكنند، مونتسكیو و دیگران نظریه تفكیك قوا را پیشنهاد كردند و مورد پسند و قبول عام قرار گرفت و تا حدودى كارآیى دارد؛ ولى این راه حل درد اصلى را رفع نمى‌كند. اگر واقعاً متصدّیان امور حكومتى، در قواى سه گانه، از تقوا و صلاحیت اخلاقى كافى برخوردار نباشند، وقتى قدرت تفكیك مى‌شود و به سه بخش تقسیم مى‌گردد، مفاسد جامعه و حكومت نیز تقسیم مى‌پذیرند و در سه بخش جاى مى‌گیرند. در این صورت، اگر مى‌نگریم كه از حجم مفاسد قوه مجریه كاسته شده، بدان جهت است كه قوه مجریه محدود شده است و تنها بخشى از قدرت را تشكیل مى‌دهد. پس نباید دل‌خوش باشیم كه از فساد حكومت كاسته شده، چون بخشى از مفاسد به قوه قضاییه منتقل شده است و بخشى نیز به قوه مقننه كه غالباً تحت تأثیر قوه مجریه قرار مى‌گیرند و مفاسد و تخلّفاتى از آنها سر مى‌زند.
بنابر این، تنها راه اساسى براى جلوگیرى از مفاسد و دخالت و تجاوز قوه‌اى در قواى دیگر این است كه تأكید بیشترى روى تقوا و صلاحیت‌هاى اخلاقى داشته باشیم. هر مدیر و كارگزارى كه در مرتبه‌اى از مسؤولیت‌هاى اجتماعى قرار مى‌گیرد، متناسب با اهمیّت و جایگاه مقامى كه عهده‌دار مى‌شود باید از تقواى بیشترى برخوردار باشد؛ و بالطبع كسى كه در رأس هرم قدرت قرار مى‌گیرد باید با تقواترین مردم و كارگزاران و مدیران باشد، چنانكه از لحاظ مدیریّت و آشنایى به قوانین نیز باید سرآمد باشد. بر این اساس، در نظام اسلامى، براى
( صفحه 137 )
جلوگیرى از تشتّت قوا و جلوگیرى از مفاسد و رفع تزاحمات و اختلافات بین قوا، و همچنین براى حفظ یكپارچگى و وحدت جامعه، علاوه بر شرایط ویژه‌اى كه براى رهبرى در نظر گرفته شده، تأكید شده است كه رهبرى از لحاظ تقوا و عدالت باید برتر از سایر كارگزاران باشد، تا مردم با اطمینان به عدالت و مراتب والاى تقواى او بر محور وجودش گرد آیند و او را حلاّل مشكلات خویش بدانند. در این صورت است كه اگر كمبودها و كاستى‌هایى در قواى سه گانه پدید آمد، در پرتو عنایت و اهتمام مقام والاى رهبرى امور سامان مى‌یابد و مشكلات جامعه رفته رفته مرتفع مى‌گردد. چنانكه در طول بیست‌سال برقرارى حكومت اسلامى در كشور خودمان شاهد نقش راهگشا و تعیین‌كننده و سعادت‌آفرین مقام رهبرى بوده و هستیم.
( صفحه 138 )

( صفحه 139 )