فهرست کتاب


نظریه سیاسی اسلام جلد دوم

آیت الله محمدتقی مصباح یزدی‏‏ تحقیق و نگارش: کریم سبحانی

3. مرورى بر دلایل تفكیك قوا

1. شؤون و وظایفى كه دستگاه حكومت بر عهده مى‌گیرد، از تنوع و پیچیدگى برخوردار است و پرداختن به هر یك مستلزم آگاهى، گستردگى معلومات، تجربه و تخصص است. از این رو، از عهده یك فرد خارج است و تنوع و پیچیدگى شؤون دستگاه حكومت مقتضى تقسیم كار و
( صفحه 129 )
تجزیه قدرت است. وقتى فعالیت‌هایى كه در نظام حكومتى صورت مى‌گیرند داراى تنوع هستند و به نوعى با یكدیگر تباین و اختلاف دارند، ضرورت دارد كه هر بخشى از متصدّیان و كارگزاران در جهت خاص و رویه خاصّى از هرم قدرت قرار گیرند. بر این اساس، نظریه تفكیك قوا و تقسیمات سه‌گانه براى دستگاه حكومت شكل مى‌گیرد كه در پرتو آن مجموعه شؤون و فعالیّت‌هایى كه در نظام حكومتى صورت مى‌پذیرد، در سه بخش كلّى قرار مى‌گیرند؛ و البته عمده آن فعالیت‌ها در بخش اجرایى مندرج مى‌گردد: اداره مسائل جنگ و دفاع، رسیدگى به محرومان جامعه، اداره سیستم آموزش و پرورش و بهداشت و درمان و غیره زیر مجموعه‌هاى قوه مجریه به شمار مى‌آیند. بواقع، قوه قضائیه فقط به مسائل دادرسى مى‌پردازد و كارویژه قوه مقننه تنها قانونگذارى است و سایر كار ویژه‌ها و رسیدگى به دیگر نیازهاى جامعه و كشور از وظایف قوه مجریه است.
با توجه به گستردگى و حجم عظیم قوه اجرایى، ممكن است گفته شود كه قوه مجریه از این نظر كه یك قوه هست در كنار قوه قضاییه و مقننه قرار مى‌گیرد و الاّ در هرم قدرت تنها داراى یك رویه نیست؛ بلكه با توجه به تنوع كاركردها و وظایفى كه بر عهده قوه مجریه است باید بیش از یك وجه و رویه داشته باشد. دست كم، در تقسیماتى كه در هرم قدرت صورت مى‌پذیرد و به هر یك از قوا رویه‌اى از هرم قدرت اختصاص مى‌یابد، دامنه و وسعت رویه قوه مجریه بیشتر خواهد بود و با تقسیمات طولى كه در آن رویه انجام مى‌گیرد، هر وزارتخانه بخشى از آن رویه را تشكیل مى‌دهد.
به هر حال، به دلیل تنوع مسؤولیت‌هاى دستگاه حكومتى، تقسیمات سه گانه‌اى براى قواى حكومتى در نظر گرفته شده است و این تقیسم‌بندى در نظامهاى سیاسى دنیا پذیرفته شده است و تقریباً به عنوان یك قرارداد شناخته شده است، از این جهت مناقشه‌اى در این تقیسم‌بندى نیست.
سخنى كه باقى مى‌ماند این است كه آیا تنوّع مسؤولیت‌ها در نظام حكومتى مى‌تواند دلیل كافى براى تقسیم‌بندى قوا و استقلال آنها باشد؟ پاسخ این است كه تنوّع مسؤولیت‌ها تنها مى‌تواند توجیهى بر تفكیك و استقلال قوا باشد و هرگز به عنوان علّت تامّه تفكیك قوا تلقّى

( صفحه 130 )
نمى‌گردد. چه این كه وقتى ما به قوه مجریه مى‌نگریم، مسؤولیت‌هاى مختلفى را در آن ملاحظه مى‌كنیم كه چندان ارتباطى با یكدیگر ندارند؛ مثل امور دفاع و جنگ، مسائل بهداشتى، با این وجود همه آنها زیر مجموعه قوه مجریه محسوب مى‌گردند. اگر تنوّع مسؤولیت‌ها و شؤون باعث تعدّد قوا مى‌گشت، چه بسا لازم بود كه ما حتّى بیش از ده قوه داشته باشیم كه هر یك مسؤولیت مستقلّى را به عهده بگیرد.
2. مهمترین دلیل و توجیه بر تفكیك قوا و تقسیمات سه گانه قواى حكومتى كه شاید همان، مونتسكیو را واداشت كه نظریه تفكیك قوا را ارائه دهد، عبارت است از این كه بشر در طبیعت و نهاد خود گرایش به سلطه و استبداد دارد و اگر قواى سه گانه در اختیار یك شخص و یا یك گروه قرار گیرد، زمینه براى استبداد و سوء استفاده از قدرت فراهم مى‌گردد. چون در این صورت یك دستگاه هم قانونگذارى را به عهده مى‌گیرد و هم دادرسى و قضاوت و هم اجراى قوانین را، و طبیعى است كه قوانینى را وضع مى‌كند كه در جهت منافع خودش هست و نیز به گونه‌اى دادرسى مى‌كند كه منافع خودش تأمین شود؛ و همچنین قوه مجریه را نیز در اختیار دارد و راه براى سوء استفاده او كاملا هموار است. با توجه به این امر، معتقد بود كه به منظور مهاركردن قدرت و مبارزه با استبداد و جلوگیرى از سوء استفاده باید قوا از یكدیگر تفكیك شوند.
دریافتیم كه اگر قوا از یكدیگر تفكیك و مستقل گردند، زمینه سوء استفاده بخصوص سوء استفاده قوه مجریه مسدود مى‌گردد. چون وقتى دستگاه قضایى كاملا مستقل بود و همه در برابر قوانین دادرسى یكسان بودند و كسى مصون از مجازات نبود و همه موظّف بودند كه در برابر قوه قضائیه پاسخگو باشند، این امكان براى دستگاه قضاییه فراهم مى‌شود كه حتّى عالى‌ترین مدیران اجرایى كشور را به دادگاه بكشاند و در صورت تخلّف از قوانین، آنها را محاكمه و مجازات كند. همچنین اگر قوه مقننه، در مواردى، از قانون اساسى و قوانین اسلام تخلّف كرد، قوه قضاییه امكان پیگرد را خواهد داشت. همچنین وقتى قوه مقننه مستقل بود، در جریان قانونگذارى تحت تأثیر فشارهایى كه از سوى قوه قضاییه و مجریه بر آن وارد مى‌شود قرار نخواهد گرفت و نمایندگان مجلس در هنگام تصویب لوایح و قوانین از استقلال
( صفحه 131 )
فكرى برخوردار خواهند بود و تحت تأثیر و تحت فرمان سایر قوا نخواهند بود و احساس وابستگى به دیگران نمى‌كنند.

4. عدم امكان مرزبندى و تفكیك كامل قوا

نظریه‌پردازان فلسفه سیاستْ تحقق دموكراسى واقعى را مشروط به استقلال قوا و تفكیك قوا مى‌دانند؛ البته این تفكیك قوا هم در مقام عمل باید حاصل گردد و هم در مقام نظر؛ یعنى، ممكن است نظامى بر اساس تفكیك قوا پى‌ریزى شود و چنین وانمود گردد كه قواى سه‌گانه آن دستگاه حكومتى كاملا از یكدیگر مستقل‌اند و تحت تأثیر و نفوذ همدیگر قرار نمى‌گیرند، ولى در عمل به دلایلى برخى از قوا به حوزه سایر قوا تجاوز كنند و درصدد برترى‌طلبى و سلطه‌جویى برآیند.
اگر ما بر روى نظامها و حكومت‌هایى كه در دنیا، تحت عنوان دموكراسى شكل گرفته‌اند، بررسى و مطالعه داشته باشیم، درمى‌یابیم كه بندرت حكومتى یافت مى‌شود كه در آن قوا از استقلال كامل برخوردار باشند و به نحوى قوه قضاییه و مقننه تحت تأثیر و نفوذ قوه مجریه نباشند. طبیعى است كه وقتى بودجه و امكانات عمده در اختیار قوه مجریه باشد و اجرا و پشتیبانى انتخابات توسط قوه مجریه انجام گیرد، این امكان براى قوه مجریه فراهم است كه در انتخابات چند حزبى با برترى بر رقیبان قدرت را كماكان به دست بگیرد؛ پس از به دست گرفتن قدرت عملا سایر قوا نیز در اختیار آن قرار مى‌گیرد. از این جهت ما مى‌بینیم كه در كشورهاى گوناگون قوه مجریه و كارگزاران دولت گاهى آشكارا و گاهى پنهانى در قواى دیگر دخالت مى‌كنند و بر آنها فشار وارد مى‌سازند. بخصوص در كشورهایى كه داراى نظام پارلمانى هستند و قوه مجریه از بین نمایندگان پارلمان و توسط آنها انتخاب مى‌شود؛ یعنى، نمایندگان مجلس مستقیماً توسط مردم انتخاب مى‌شوند و آنگاه نمایندگان با اكثریت آراء از بین خود كارگزاران دولت و وزرا را برمى‌گزینند.
همچنین در نظامهاى ریاستى كه مردم مستقیماً رئیس جمهور را انتخاب مى‌كنند و قدرت اجرایى كاملا در اختیار رئیس جمهور قرار مى‌گیرد، باز قوه مجریه در قوه مقننه و قضاییه
( صفحه 132 )
تأثیر و دخالت دارد؛ بویژه با توجه به این كه در قوانین اساسى بسیارى از كشورها رئیس جمهور، در مواردى، از حق وتو و بى‌اثر ساختن مصوبات پارلمان و هیئت دولت برخوردار شده است. این بدان معناست كه قوه مقننه آن چنان كه باید نمى‌تواند نظر خود را بر قوه مجریه تحمیل و آن را كنترل كند. نمایندگان مجلس كه حقّ قانونگذارى دارند، مى‌نشینند و پس از بحث و گفتگو قانونى را با اكثریت آراء به تصویب مى‌رسانند، اما چون خود قانون اساسى در مواردى حقّ وتو به رئیس قوه مجریه داده، قانون مصوّب مجلس را بى‌اثر مى‌سازد.
بنده كشورى را سراغ ندارم كه عملا قواى سه‌گانه آن از یكدیگر مستقل باشند و تحت نفوذ و تأثیر هم نباشد و به نحوى قوا در یكدیگر دخالت نكنند؛ بخصوص قوه مجریه كه نفوذ زیادى بر سایر قوا دارد و از این رو، تنها اسمى از استقلال قوا در قانون اساسى مطرح مى‌شود و در واقع و حقیقت تفكیك و استقلال قوا وجود ندارد و قوه مجریه بر سایر قوا سلطه دارد.
با توجه به دخالت قوا در یكدیگر، امكان واقعى مرزبندى ثابت بین كاركردها و حوزه عمل قواى سه‌گانه و جداسازى مسائل داراى ماهیّت قانونگذارى از اجرا و بالعكس، جدا ساختن مسائلى كه از ماهیّت اجرایى برخوردار است از حوزه قانونگذارى جاى تأمل دارد. ما در كشورمان و سایر كشورها مى‌نگریم كه برخى از مسائل و كاركردهایى كه ماهیّت قانونگذارى دارند به عهده دولت سپرده شده است. مثلا در چارچوبه قانون اساسى هیئت دولت مصوباتى را مى‌گذراند و به صورت قانون به اجرا درمى‌آورد. البته آن مصوبات را رییس قوه مقننه نیز باید تأیید و امضا كند، امّا گاهى ابلاغ مصوبات به مجلس كفایت مى‌كند. در بعضى از نظامهاى حكومتى تأیید رئیس مجلس و یا ابلاغ به مجلس نیز لازم نیست و به صرف تصویب مقرّرات و آیین‌نامه‌ها در هیئت دولت، آنها جنبه قانونى مى‌یابند و به اجرا گذاشته مى‌شوند. ولى حتّى در مواردى كه امضاء و تأیید رئیس مجلس معتبر دانسته شده، آن امضاء و تأیید چندان تأثیرى ندارد و جنبه تشریفاتى دارد و عملا هر چه را هیئت دولت تصویب كند، رئیس مجلس تأیید خواهد كرد. بعلاوه، اگر فرض كردیم كه امضاء رئیس مجلس جنبه تشریفاتى ندارد، مگر با امضاء رئیس مجلس چنین تلقّى مى‌شود كه آن مصوبات توسط نمایندگان مجلس به تصویب رسیده است؟
( صفحه 133 )
به هر حال، برخى از مسائل و كارویژه‌ها گرچه ماهیّت قانونگذارى دارند، اگر تصویب و تنظیم آنها به عهده مجلس قانونگذارى نهاده شود، به جهت فوریت آنها و لزوم پیاده شدن سریع آنها، در كارهاى اجرایى مملكت وقفه حاصل مى‌شود؛ از این رو قانون اساسى هیئت دولت را مجاز به تصویب آنها قرار داده است. از سوى دیگر، برخى از كاركردها گرچه ماهیت اجرایى دارند، ولى به جهت اهمیّت و نقش حیاتى كه دارند قانون اساسى اجراى آنها را مشروط به تأیید و تصویب قوه مقننه دانسته است. مثلا تنظیم معاهدات و قراردادهاى بین‌المللى، در زمینه مسائل دفاعى، اقتصادى و واگذارى معادن زیرزمینى به شركت‌هاى خارجى، گرچه ماهیّت اجرایى دارند، امّا طبق قانون اساسى باید به تأیید و تصویب مجلس قانونگذارى برسند. منظور ما این است كه از جنبه نظرى و تئوریك، تفكیك كامل وظایف قوه مقننه از قوه مجریه كارى درست و منطقى نیست.
بعلاوه در نظامهاى حكومتى، بجز پارلمان و مجلس قانونگذارى مجالس و شوراهاى موازى دیگرى نیز وجود دارند كه به نحوى وظیفه قانونگذارى را به عهده دارند. به عنوان نمونه در كشور ما شوراى عالى انقلاب فرهنگى مصوباتى را مى‌گذراند كه به عنوان قانون تلقّى مى‌شوند و بافت آن قوانین ایجاب مى‌كند كه در مجلس شوراى اسلامى و توسط نمایندگان تصویب گردند، اما به دلیل اهمیت مسائل فرهنگى براى نظام ما و لزوم برخوردارى از تخصّصهاى لازم در تدوین سیاست‌ها و راهكارهاى فرهنگى، قانونگذارى در امور كلان فرهنگى به عهده كسانى سپرده شده كه در این زمینه تخصص بیشترى دارند. همچنین نهادهاى دیگرى با رویكرد تخصّصى وجود دارند كه جزو قوه مجریه محسوب مى‌شوند و به عنوان مجریان قانون تصمیم مى‌گیرند و جنبه قانونگذارى ندارند: مثل شوراى عالى امنیّت ملّى و شوراى عالى اقتصاد كه از متخصّصینى تشكیل یافته‌اند كه در زمینه‌هاى مورد نظر، نسبت به سایرین از مهارت بیشتر و بینش عمیق‌ترى برخوردارند و در بررسى و مطالعه و تشخیص مسائل مهم و استراتژیك و اتّخاذ تصمیمات كلان كشور با دقّت و ظرافت عمل مى‌كنند.
با آنچه عرض كردیم روشن شد كه واقعاً تفكیك كامل و مطلق قواى سه گانه از یكدیگر هم از بُعد نظرى كار دشوارى است و هم از بُعد عملى واقع‌بینانه نیست؛ بخصوص تفكیك وظایف
( صفحه 134 )
و كارویژه‌هاى قوه مجریه از قوه مقننه. آنچه در خارج اتفاق مى‌افتد، تداخل قوا در یكدیگر است و بخصوص در اكثر كشورها قوه مجریه به صورت آشكار و پنهان در شؤون قوه مقننه و قضاییه دخالت مى‌كند. از این رو، براى این كه این دخالت‌ها و تداخل قوا محدود و كنترل گردد لازم است كه نوعى توافق و قرارداد صورت پذیرد.

5. ضرورت نهاد هماهنگ‌كننده و ناظر بر قوا

مسأله دیگر این كه: حتّى اگر واقعاً تفكیك كامل و مطلق سه قوه امكان‌پذیر باشد و ما بتوانیم از دستگاه مستقلّى به نام قوه مقننه برخوردار باشیم كه هیچ ارتباط ارگانیكى با دو قوه دیگر نداشته باشد و همین طور از دستگاه كاملا مستقلّى به نام قوه مجریه و دستگاه مستقلّ دیگرى به نام قوه قضاییه برخوردار باشیم و هیچ مشكل تئوریك و عملى فرا روى این تقسیم‌بندى نباشد، از لحاظ مصلحت‌اندیشى در اداره كشور با مشكل جدّى دیگرى مواجه مى‌شویم و آن ایجاد تشتّت و نوعى چندگانگى در نظام حكومتى است؛ گویا سه دولت در كشور حكومت مى‌كنند و هر كدام بخشى از امور را اداره مى‌كند و حوزه فعالیت آنها هیچ ارتباطى با یكدیگر ندارد.
حاصل سخن این كه از یك طرف تنوّع فعالیّت‌هاى حكومتى و پیچیدگى و گستردگى آنها ایجاب مى‌كند كه نوعى تقسیم قوا انجام پذیرد و رویه‌هاى مختلفى براى دستگاه حكومت در نظر گرفته شود و با توجه به تفاوت كارویژه‌ها و وظایفْ سه رویه و یا رویه‌هاى بیشترى براى هرم حكومت ترسیم گردد كه در نتیجه هرم حكومت ممكن است مثلّث القاعده و یا مخمّس القاعده باشد كه این حاكى از وجود قواى مختلف حكومتى است. از سوى دیگر، لزوم حفظ وحدت یك امّت و وحدت نظام جامعه ایجاب مى‌كند كه محور وحدت و انسجامى در نظام حكومت وجود داشته باشد، تا بر اساس آن محور، وحدت و یكپارچگى كلّ نظام و هماهنگى بین قوا حفظ گردد و همچنین نظارت بر عملكرد قوا صورت پذیرد.
پس ما مواجه هستیم با دو نوع مصلحت‌اندیشى براى حكومت اسلامى: از یك طرف باید نوعى تقسیم قوا و تقسیم مسؤولیت‌ها را بپذیریم، چون فعالیت‌هاى حكومتى از تنوّع فراوان و
( صفحه 135 )
نوعى تباین برخوردارند و متخصّصانى كه بتوانند بخشهاى گوناگون فعالیت‌ها و شؤون حكومتى را متخصّصانه بررسى و اجرا كنند، بسیار نادر هستند و شاید چنین افرادى وجود نداشته باشند. پس باید تقسیم قوا صورت پذیرد و هر بخش از مسؤولیت‌ها به متخصّصان در آن بخش سپرده شود. از طرف دیگر، جامعه نیازمند یك محور وحدت است؛ چون ممكن است بین قوا تزاحم و اصطكاك رُخ دهد و بر این اساس ضرورت دارد كه نهاد هماهنگ‌كننده و مقتدرى وجود داشته باشد كه به جهت جایگاه برترى كه نسبت به قواى سه گانه دارد، مى‌تواند اختلافات، درگیرى‌ها و اصطكاك بین قوا را رفع كند و از سوى دیگر، نقش محور وحدت را در جامعه ایفا مى‌كند. چون جامعه‌اى كه سه دستگاه كاملا مستقل بر آن حكم مى‌رانند، جامعه واحدى تلقّى نمى‌شود و خواه ناخواه به پراكندگى و چندگانگى مى‌گراید.
براى حلّ مشكل فوق و ایجاد وحدت بین قوا و رفع تزاحمات و اختلافات و اعمال هدایت‌گرى‌هاى كلان، فیلسوفان سیاست راه‌هایى را ارائه داده‌اند و شیوه‌هایى را در نظر گرفته‌اند كه در این فرصت مجال پرداختن به آنها نیست و ما صرفاً به راهكارى كه اسلام ارائه داده است اشاره مى‌كنیم.